ESPAÑA EN JUEGO: DISGREGACIÓN, CONFEDERACIÓN, O UNIÓN

Luis Bouza-Brey

El catalizador de mi asunción del compromiso de escribir el epílogo del régimen del 78 ha sido este informe de la fundación FUNCIVA publicado hoy por la Voz de Barcelona y que os facilito a continuación. Pero antes debo exponeros mi percepción de como veo las cosas:

Hemos llegado al punto final de un proceso degenerativo que culminará el 25 de noviembre, y a los nacionalistas hay que pararlos, si deseamos mantener un régimen de libertad e igualdad para España. Esta detención del proceso disgregador impulsado por los nacionalistas desde los años ochenta del siglo XX, debe realizarse, y o bien los detienen los catalanes derrotándolos en las urnas, o bien deben hacerlo el resto de los actores políticos del país, principalmente el Gobierno y los dos grandes partidos.

El problema de este asunto es encontrar la forma y el procedimiento de sustituir un modelo de Estado agonizante y destructivo por otro que fortalezca la Unión y el Estado. Pero esta sustitución debe iniciarse girando el rumbo de toda la situación anterior, iniciando un nuevo proceso de fortalecimiento del Estado mediante la deslegitimación de la idea de que todo lo que sea descentralizar sin límite es positivo.

Porque la cesión de poder desde el centro a la periferia, sin límites establecidos y fijos, conduce a la anarquía y la desintegración, y a ese punto hemos llegado en la actualidad: los nacionalismos ya no tienen más que reclamar que no sea la ruptura de la solidaridad (“Pacto fiscal” insolidario, Concierto) y/o la de la unidad política. Y los responsables principales de que hayamos llegado a esta situación han sido las instituciones estatales y los dos grandes partidos, con sus Gobiernos respectivos, que han cerrado los ojos ante la creciente osadía de los nacionalismos, la violación de la Constitución y la aceptación de las mandangas de un autogobierno ilimitado, el federalismo asimétrico de los troyanos del PSC, el “fet diferencial” del etnonacionalismo catalán y el nacionalismo obligatorio filoterrorista del PNV.

Han sido responsables de toda esta estafa los dos grandes partidos y sus Gobiernos, unas instituciones jurisdiccionales ciegas, sordas y mudas ante la violación de la Constitución y la ley, y la Corona, que no ha tenido la suficiente energía moral como para frenar el proceso degenerativo mediante su influencia en la opinión pública.

En fin, esta es mi tesis principal, que me comprometo a desarrollar estos días con un bosquejo del panorama político del país, y proporcionándoos como anticipo una copia del artículo de FUNCIVA que inserto a continuación.

Conviene abrir un debate articulado sobre este asunto, y el informe de FUNCIVA es un buen punto de partida:

CINCO ASPECTOS DE LA CONSTITUCIÓN A REFORMAR PARA LLEGAR A LA ESPAÑA FEDERAL

Diálogo, consenso y lealtad. La reforma del Estado, la Constitución y el sistema político fundamental es posible y, según algunos expertos, deseable. Una de las primeras propuestas concretas -si no la primera- que traspasa las meras palabras la ha puesto encima de la mesa la Fundación Ciudadanía y Valores (FUNCIVA).

Este jueves, en Madrid esta entidad ha presentado el informe ‘Cinco propuestas para la reforma constitucional en clave federal’. Los objetivos de la propuesta son, según el director general del think tank, José Maria Román Portas, promover el debate, el diálogo y defender el pluralismo ante una “complicada” situación política que se vive en España.

Según Román Portas, el debate sobre una reforma constitucional en clave federal no debe quedarse reducido solo a un tema de Cataluña, pues el sistema político ”tiene repercusiones en todos los órdenes de la vida, desde el personal y profesional hasta la convivencia cívica”. Con estas premisas, FUNCIVA ha admitido que esta propuesta de reforma no es “la única solución” posible.

Un doble objetivo: un Estado eficaz e integrador

El informe -de 27 páginas- parte del punto de salida de que el Estado de las Autonomías, pese a haber sido un buen sistema en su momento (salida de una dictadura), ‘ha dado muestras sobradas de agotamiento y disfuncionalidad‘. Desde el punto de vista jurídico, la Constitución ha dejado abierta la puerta a la inestabilidad permanente; y desde el punto de vista económico, la crisis económica ha demostrado que las Comunidades Autónomas están mal financiadas para dar respuesta al coste de los servicios básicos que tienen como competencias.

Pero, sobre todo, las reivindicaciones y exigencias de los partidos políticos nacionalistas, en Cataluña y País Vasco, principalmente, y ‘la radicalización’ de algunas de sus posiciones ‘ha confirmado que el Estado autonómico tampoco ha resuelto un problema estructural e histórico de nuestro país, el encaje en el Estado constitucional de aquellos territorios en los que las demandas de autogobierno son mayores y gozan de un amplio respaldo social’.

Como solución a este problema sustentado en tres puntos básicos, la FUNCIVA ha propuesto la reforma de la Constitución ‘en clave federal’, porque, ‘de lo que se trata es de lograr un Estado más eficaz, más democrático y más integrador’. Es decir, persiguiendo ’en última instancia garantizar la unidad del Estado, ofreciendo también un proyecto ilusionante de Estado integrador a las ciudadanos del País Vasco y de Cataluña’.

En el estudio, dirigido por Javier Tajadura Tejada, catedrático habilitado de Derecho constitucional y profesor de la Universidad del País Vasco, se alerta, sin embargo, de una trampa en el lenguaje. Lo que algunos llaman federalismo, como los conciertos económicos del País Vasco y Navarra o las relaciones bilaterales a las que aspiran los nacionalistas de Cataluña, no es federalismo sino confederalismo.

Reducción del número de CCAA

El estudio recuerda que el punto común de los estados federales es que la Carta Magna establece ‘quiénes son los estados miembros de la federación y qué competencias tienen’, ‘atribuye a un órgano independiente la facultad de resolver, conforme a criterios jurídicos y no de oportunidad, las controversias entre los estados miembros y la federación’ y define ‘con claridad’ el sistema de financiación de la administración pública.

Con esta base, la propuesta de reforma constitucional se estructura en cinco propuestas definidas como ‘muy ambiciosas’: número de estados, competencias, sistema de financiación, Senado federal y participación en la Unión Europea.

La primera es la relativa a la necesidad de determinar cuántos estados miembros deberían componer el hipotético y nuevo Estado federal partiendo de que 17 ‘son demasiados’ -en referencia al número actual de CCAA-. ‘Somos conscientes de la dificultad de abrir este debate, pero por honestidad intelectual, no podíamos obviar la cuestión’, se ha apuntado desde la FUNCIVA.

Uno de los baremos para medir un número justo de estados federados es el ratio de personas por cada territorio. Así -y dejando a un lado a la India (que daría de media 35 millones de habitantes por entidad)- hay una serie de países que funcionan bajo un sistema federal y que se mueven en número de entre cinco y diez millones por territorio: ’Brasil, 7,3 millones; Estados Unidos, 6,2 millones; Sudáfrica, 5,6 millones; Alemania, 5,1 millones’.

Otro grupo que presenta una ratio menor, entre dos y cinco millones de habitantes por entidad federativa de media: ‘México, 3,5 millones; Canadá, 2,6 millones; y Australia, 2,4 millones’. Esta radio, baja, se podría explicar por la gran extensión de los estados federados. Y, finalmente, otros países que tienen todavía una ratio menor: ‘Argentina, Austria y Suiza’.

La España autonómica tiene un índice de 2,4 millones de personas por territorio, según se ha calculado en el informe. España debería aproximarse a la ratio de Alemania, un país que con el doble de habitantes tiene 16 estados federados, uno menos que las 17 CCAA españolas. Un cálculo que han situado en un número no superior a diez estados federados. Es decir, sobrarían siete Autonomías.

Además, los nombres de los estados federados deberían figurar en la Constitución y los estatutos de autonomía deberían transformarse en constituciones estatales, ‘subordinadas jurídicamente a la Constitución federal’ y cuyos textos fueran lo más breve posible recogiendo ‘el sistema institucional propio dentro de los márgenes establecidos por la Constitución federal’.

Eliminación de las competencias compartidas

La ‘segunda y crucial’ reforma es la referida al reparto de las competencias y su fijación en el texto constitucional. Esta propuesta es la de ‘mayor trascendencia’ y la más complicada de consensuar, según la opinión de los autores del informe. ‘Se trata de examinar con rigor y sin prejuicios de ningún tipo qué competencias debe ejercer el poder central y cuáles los estados miembros, con objeto de atribuir la competencia a quien pueda ejercerla de forma más eficaz y a menor coste‘.

En el informe se hace mención a que ‘muchas competencias’ que ahora tiene el Gobierno pasarían a manos de los gobiernos de los estados, y lo mismo en dirección contraria ocurriría con algunas de las competencias que ahora ostentan los gobiernos autonómicos:

‘Su virtualidad consistirá en fijarlo en el texto constitucional y articular así un modelo cerrado (frente a la indefinida apertura que caracteriza al Estado autonómico). Se propone eliminar la categoría de competencias compartidas (legislación básica-legislación de desarrollo) fuente de innumerables problemas’.

En esta línea se han apuntado algunos aspectos que deberían ser de competencia exclusiva del Gobierno, todas las que garanticen la unidad política del Estado, como la acción exterior o la defensa, las que garanticen la unidad de mercado y las básicas para la cohesión social, como la igualdad de condiciones de vida, igualdad en materia educativa y sanitaria, por ejemplo.

Por contra, los estados federados tendrían capacidad legislativa máxima, única y exclusiva en las materias que -previamente definidas- sean de competencia de los estados miembros, así como las competencias de ejecución por normal general (dejando en manos de la federación el control y vigilancia de la aplicación de las normas).

Solo se establecerán algunas exigencias constitucionales -sigue el informe- para que el Gobierno pudiera intervenir en competencias de los estados miembros. Unas exigencias que deberían estar justificadas y muy motivadas. En Alemania, por ejemplo, esto se permite gracias a la cláusula de imprescindibilidad.

Una financiación bien definida y con ordinalidad

Vistos estas dos reformas que son de base política, desde la FUNCIVA se ha apostado por una reforma del sistema de financiación, motivo, según ha quedado recogido en el estudio, del ‘origen del problema catalán’. El objetivo:

‘Alcanzar un acuerdo sobre el mecanismo de financiación que basado siempre en el inexcusable principio de solidaridad podría incluir el principio de ordinalidad tal y como lo entiende el Tribunal Constitucional alemán para evitar que tras las transferencias de nivelación, los estados de mayores ingresos pierdan posiciones en lo que se refiere a capacidad de gasto. Modelo cuyas directrices deben ser fijadas también a nivel constitucional y que obliga a replantearse no tanto el sistema foral en sí, como el cálculo de las aportaciones de Navarra y el País Vasco a la Hacienda común’.

Aunque han considerado que el actual modelo de financiación autonómica, aprobado en 2009, bajo el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, es el mejor modelo que ha existido en la España democrática, si bien han señalado que es mejorable, la apuesta que se ha recogido en el informe del think tank de carácter conservador defiende la ordinalidad -un modelo que no se aplica en Estados Unidos, por ejemplo-, la transparencia del modelo, una mayor responsabilidad recaudadora de las CCAA y una mayor concentración de los recursos para evitar que el Gobierno no pueda poner en marcha planes de estabilización.

Para llevar a cabo el resultado de la reforma en el plano de la financiación, la propuesta de FUNCIVA es nítida: ‘Las competencias de gestión tributaria deberían de recaer en una agencia federal independiente dedicada a la liquidación, inspección, recaudación e incluso la revisión de sus actos en vía administrativa’.

Un Senado federal y la Unión Europea

Una de las cinco propuestas de reforma afectaría al Senado. Si bien todas las voces en el PSOE apuntan a que la Cámara Alta debería ser ya una cámara de representación territorial, en el PP estas voces son minoritarias. La propuesta de FUNCIVA va en la línea de convertir el Senado en un lugar para desarrollar ‘la cultura política del pacto y del diálogo’ entre los territorios federados.

Diálogo, pacto y, también, cooperación. Se optaría por transformar ‘radicalmente’ el Senado y convertirlo en un Senado federal como el existente en Alemania, con una composición ‘muy reducida de delegados del los gobiernos de las entidades federativas que actúan conforme a un mandato imperativo’.

Ahora bien, tanto o más importante que el establecimiento de un Senado federal, es el diseño de ‘un sistema de cooperación fluido y eficaz entre los distintos gobiernos’. Esta cooperación debería de ser en dos dimensiones: la horizontal (entre los estados miembros) y la vertical (entre estos y la federación). Y, todo esto, bajo el principio de la lealtad federal (con obligaciones y consecuencias por su incumplimiento), algo que está lejos de lo que ocurre hoy día entre el Gobierno nacional y los gobiernos autonómicos.

Finalmente, la quinta reforma propuesta es la que hace referencia a la participación de la España federal en la Unión Europea. Para defender este punto, la FUNCIVA se ha basado en un informe de 2006 del Consejo de Estado que señaló la necesidad de reformar el artículo 93 de la Constitución para que se fijen ‘los límites materiales a la transferencia de poderes internos a la UE, ya marcados por el Tribunal Constitucional en el dictamen 1/2004 sobre el Tratado Constitucional de la Unión Europea’.

¿Por qué esta propuesta tiene pocas probabilidades de llevarse a cabo por consenso?

En definitiva, la propuesta de reforma del think tank FUNCIVA no es más que un punto de partida. Necesario o no, solo el tiempo y la voluntad de los ciudadanos de España lo dirán. Román Portas ha considerado que la discusión sobre el modelo de Estado debe hacerse desde una perspectiva “rigurosa, abierta y respetuosa” y ha abogado por dejar al margen las posiciones a priori que puedan impedir analizar debidamente las propuestas presentadas “con ánimo constructivo y pensando en lo mejor de todos los españoles sea cual sea su condición y sentimientos”.

Sin embargo, esta hipotética reforma constitucional no parece posible sin el consenso de las dos fuerzas políticas más importantes a nivel nacional, PP y PSOE, así como de las otras dos formaciones que tienen presencia en toda España, Izquierda Unida y UPyD; pero, sobre todo tampoco se podría llevar a cabo sin el PNV y CiU. Todo lo que fuera una reforma con un consenso menor que el de 1978 parece condenado a fracasar en el tiempo.

En este contexto político, en el que los nacionalistas -especialmente en Cataluña- han optado por la vía de la secesión sin condiciones parece poco probable que una reforma constitucional de este calado pueda contar con el visto bueno de CiU. Desde FUNCIVA, de todas maneras, son optimistas: ‘El modelo que aquí se defiende dotaría a Cataluña, como entidad federativa, de estructuras de Estado y mejoraría también su financiación. Ahora bien, el pacto federal supondría el abandono de los objetivos independentistas’.